Par un arrêt du 3 septembre 2024 (CJUE gde ch. 03/09/2024 – aff. 611/22 P. Illumina c/ Commission européenne), la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) censure la décision du Tribunal de l’UE rendue le 13 juillet 2022 (Trib. UE 13/07/2022 aff. 227/21) dans l’affaire Illumina. La CJUE revient ainsi sur le contrôle des opérations de concentration d’entreprises au sein de l’Union européenne et l’interprétation de l’article 22 du règlement européen sur le contrôle des concentrations (Règlement 139/2204) permettant le renvoi à la Commission européenne par les Etats membres l’examen d’une concentration qui, bien qu’étant sous les seuils de notification nationaux, pourrait affecter la concurrence.
Ce revirement s’inscrit dans un cadre où la Commission avait récemment élargi cette possibilité, suscitant des débats au sein des autorités de concurrence et des juridictions européennes.
La réglementation européenne sur le contrôle des concentrations, à travers l’article 22 du règlement 139/2004, permet aux États membres de demander à la Commission d’examiner une concentration qui n’atteint pas les seuils européens mais qui pourrait affecter la concurrence sur le territoire concerné.
En 2021, la Commission avait précisé que ce mécanisme pouvait également s’appliquer aux concentrations qui ne dépassent pas les seuils nationaux, une position favorablement accueillie par des autorités de concurrence comme l’Autorité française de la concurrence. Cette dernière avait jugé que ce recours devait être limité aux cas présentant des enjeux concurrentiels significatifs.
Cette affaire, commentée dans plusieurs articles de notre blog, découle d’une opération de concentration entre deux sociétés, Illumina et Grail, en 2020. Illumina, société américaine, active dans l’analyse génétique, prévoyait de prendre le contrôle exclusif de Grail, une entreprise développant des tests sanguins pour le dépistage précoce des cancers. L’opération n’avait pas franchi les seuils de notification européens ni ceux des États membres, y compris la France, car Grail ne générait pas de chiffre d’affaires dans l’Union européenne ou ailleurs.
Cependant, après réception d’une plainte, la Commission avait sollicité un renvoi de l’affaire par les États membres, ce que l’Autorité de la concurrence française et d’autres pays avaient accepté. S’en est suivi un long contentieux devant les juridictions européennes, avec en dernier lieu la CJUE appelée à interpréter la légitimité de ce renvoi.
La CJUE a finalement estimé que le Tribunal de l’Union européenne avait commis une erreur dans son interprétation de l’article 22. Celui-ci avait validé le recours au renvoi sans tenir compte de l’absence de réglementation nationale sur le contrôle des concentrations dans les États concernés. En revenant sur cette décision, la Cour a rappelé que ce mécanisme avait initialement été conçu pour les États ne disposant pas d’un cadre de contrôle des concentrations, comme les Pays-Bas au moment de la création de cette disposition.
L’article 22 permet ainsi aux États membres de renvoyer une affaire à la Commission uniquement dans des circonstances précises, sans pour autant en faire un instrument correcteur pour toutes les concentrations échappant aux seuils de notification.
L’objectif premier de cet article est double :
La CJUE met en avant l’importance de la répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales de concurrence. Le règlement 139/2004 cherche à établir un système clair et prévisible pour les entreprises, en fixant des seuils de chiffre d’affaires permettant de déterminer à quelle autorité s’adresser. Ces seuils sont perçus comme une garantie de sécurité juridique, essentielle pour les entreprises cherchant à effectuer des opérations de concentration.
Cependant, la Cour précise que le fait qu’une opération de concentration n’atteigne pas les seuils européens ou nationaux, cela ne signifie pour autant pas qu’elle échappe à tout contrôle.
Elle peut, par exemple, être examinée par une autorité nationale sous l’angle de l’abus de position dominante en vertu de l’article 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Une telle opération peut également être soumise au contrôle des juridictions nationales, en fonction des règles locales en matière de concurrence.
La CJUE a en effet laissé la porte ouverte à une éventuelle révision des seuils de notification actuels, rappelant que seule une réforme législative au niveau de l’Union pourrait modifier ces critères.
Si les seuils fondés sur le chiffre d’affaires sont jugés insuffisants pour garantir un contrôle efficace des concentrations qui impactent significativement la concurrence, il revient au législateur européen de les ajuster.
Une telle révision pourrait inclure la mise en place de mécanismes de sauvegarde permettant à la Commission d’intervenir dans des cas particuliers, comme celui d’entreprises innovantes générant peu de revenus mais présentant un fort potentiel concurrentiel.
Enfin, la Cour a souligné que les États membres conservent la possibilité d’abaisser leurs propres seuils de notification si les évolutions du marché le justifient. Cela pourrait concerner notamment les secteurs où des entreprises innovantes jouent un rôle crucial, même si elles n’atteignent pas encore les seuils de chiffre d’affaires fixés pour les opérations de concentration et ce dans la logique même de lutte contre le phénomène de « killer acquisitions« .
Dans ce contexte, l’Autorité de la concurrence française s’est exprimée par voie de communiqué suite à la publication de la décision de la CJUE pour faire valoir qu’elle déterminera les moyens existants ou nécessaires pour s’assurer qu’aucune concentration, même non soumise à une notification préalable, ne porte atteinte à la concurrence sur le territoire français ;
Et également souligner à ce titre, qu’elle entend faire usage de l’ensemble des instruments existants, que ce soit sur le fondement des articles 101 et 102 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ou des dispositions équivalentes en droit national, et au-delà, réfléchir « à l’opportunité de renforcer les instruments de contrôle des concentrations à sa disposition sur le fondement du droit national pour appréhender des opérations de concentration potentiellement problématiques qui ne franchissent pas les seuils de notification en vigueur en France« .
A suivre donc….
Par Cynthia Picart
06/09/24
